Dołącz do czytelników
Brak wyników

Okiem prawnika

8 listopada 2018

NR 7 (Październik 2018)

Blaski i cienie specustawy mieszkaniowej

0 253

W ostatnich latach prowadzona jest niemal stała dyskusja nad zmianami w prawie budowlanym, zmierzającymi do uproszczenia procedur związanych z procesem inwestycyjno-budowlanym. Najnowszą regulacją w tym zakresie, określającą specjalny tryb realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji im towarzyszących, jest tzw. specustawa mieszkaniowa.


Wynikiem od lat prowadzonych dyskusji były kolejne zmiany prawa budowlanego, liberalizujące wymogi administracyjne m.in. w zakresie dopuszczalności realizacji obiektów na podstawie zgłoszenia zamiast pozwolenia na budowę lub określające szerszy katalog zmian, które można uznać za nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prowadzona jest również dyskusja co do obszernej reformy prawa budowlanego, która, niestety, po wzmożonej dyskusji z lat 2016–2017 wytraciła nieco impet. Aktualnie, zgodnie z komunikatami w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju, panel ekspertów analizuje dorobek prac legislacyjnych nad Kodeksem urbanistyczno-budowlanym i tzw. ustawą inwestycyjną (tj. ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego), mając za cel wypracowanie propozycji dalszych prac legislacyjnych w zakresie reformy prawa budowlanego i planowania przestrzennego.

Inicjatywa ustawodawcza w zakresie specustawy

Akcenty w szczególności tej drugiej wskazanej regulacji pozwalały przypuszczać, że przyczyną wzmożonego zainteresowania rządu tematyką z zakresu realizacji inwestycji budowlanych jest chęć zapewnienia sprawnej realizacji inwestycji celu publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem większych inwestycji mieszkaniowych. Jest to związane ze złożonymi obietnicami w zakresie realizacji programu określanego nazwą Mieszkanie+. Mając na uwadze powyższe, po bardzo krótkiej procedurze legislacyjnej przygotowano i uchwaloną regulację określającą specjalny tryb realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji im towarzyszących, które przewidują dla nich istotne usprawnienia w zakresie procedur administracyjnych zmierzających do ich lokalizacji i realizacji. Po zapowiedzi nowej ustawy w lutym 2018 roku i po burzliwych konsultacjach publicznych 22 sierpnia 2018 roku weszła w życie Ustawa z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, nazywana potocznie „specustawą mieszkaniową”. Prace nad projektem przebiegały w tempie ekspresowym, ponieważ trafił on do Sejmu 26 czerwca 2018 roku. Niemniej inicjatywy Kodeksu urbanistyczno-budowlanego oraz ustawy inwestycyjnej oficjalnie nadal są procedowane.

Uzasadnienie dla specustawy

W udostępnionym uzasadnieniu projektu specustawy wskazano, że jej celem jest ograniczenie barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach. Jednak w treści nowej ustawy znajdziemy regulacje o charakterze ogólnym, nieodnoszące się wprost do ułatwień dla budownictwa mieszkań na wynajem przez podmioty publiczne. Nowe regulacje mają też na celu redukcję deficytu mieszkań, który od lat dotyka polskiego rynku mieszkaniowego, a przy okazji, jak się wydaje, poprawione zostają warunki dla realizacji programu Mieszkanie+, w szczególności co do ustalania lokalizacji odpowiedniej skali inwestycji mieszkaniowych.
Ponadto wskazuje się, podobnie jak przy okazji wspomnianych wyżej projektów reformatorskich, że specustawa powinna zapewnić sprawniejsze realizowanie inwestycji, choć w tym wypadku jedynie tych mieszkaniowych, poprzez likwidację barier prawnych, umożliwiającą przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji.

Inwestycja mieszkaniowa

Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie odnosi się do każdej inwestycji mieszkaniowej, a jedynie do takich, które spełniają określone ustawą wymagania w odniesieniu do skali takiego przedsięwzięcia. Przepisy specustawy mogą być zatem stosowane wyłącznie do procedur przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych przewidujących realizację budynku lub budynków wielolokalowych, dla których przewiduje się realizację nie mniej niż 25 lokali mieszkalnych. Jako inwestycja mieszkaniowa potraktowana może być również inwestycja polegająca na realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale powinna ona przewidywać realizację co najmniej zespołu 10 takich obiektów, tj. realizację w ramach takiej zabudowy od 10 do 20 lokali mieszkalnych. Należy bowiem pamiętać, że – zgodnie z prawem budowlanym – w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego możliwe jest zaprojektowania jedynie dwóch lokali mieszkalnych. Do inwestycji mieszkaniowej, oczywiście, nie zalicza się wyłącznie obiektów budowlanych, ale również urządzenia budowlane z nimi związane, drogi wewnętrzne i roboty budowlane niezbędne do obsługi i prawidłowego wykonania prac. W ramach inwestycji mieszkaniowej, celem zapewnienia mieszkańcom podstawowych usług, dopuszcza się przeznaczenie części budynków na działalność handlową lub usługową albo wręcz realizację osobnego obiektu o tej funkcji. Jest to jednak bezwzględnie funkcja uzupełniająca, bowiem powierzchnia lub zabudowa przeznaczona na handel i usługi nie może przekraczać 20% powierzchni użytkowej projektowanych mieszkań, a powierzchnia sprzedaży obiektu przeznaczonego na handel nie może przekraczać 2000 m2.

Inwestycja towarzysząca

W rozumieniu specustawy inwestycją towarzyszącą jest natomiast budowa, przebudowa lub zmiana sposobu użytkowania sieci, dróg publicznych, określonych obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlu i usług oraz terenów zieleni urządzonej, które służą inwestycji mieszkaniowej i zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności. Katalog inwestycji towarzyszących stwarza możliwość uatrakcyjnienia realizowanych inwestycji poprzez stworzenie odpowiedniego zaplecza infrastrukturalnego. Poza koniecznością spełnienia wymogów wynikającymi z ustalonych ustawowo lub lokalnie standardów urbanistycznych realizacja inwestycji towarzyszących może nie być w ogóle konieczna. Ustawa nie zawiera żadnych obligatoryjnych wytycznych co do koniecznej do realizacji infrastruktury towarzyszącej i celem dopełnienia standardów urbanistycznych pozwala inwestorowi skorzystać z infrastruktury już istniejącej. Standardy urbanistyczne odnoszą się natomiast do dostępu do drogi publicznej, dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dostępności transportu publicznego, przedszkoli, szkół oraz, w przypadku budynków wielolokalowych, terenów sportu i rekreacji. Ewentualnie gmina może określić też wymogi co do dostępności sieci ciepłowniczej lub parkingów.

Fakultatywna procedura

Warto mieć jednak na uwadze, że nadal dopuszczalna jest realizacja inwestycji mieszkaniowej z zastosowaniem przepisów ogólnych, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zamiarem inwestora będzie więc realizacja inwestycji dopuszczalnej przez obowiązujący plan miejscowy, nie będzie on musiał korzystać z zapisów specustawy, jednak biorąc pod uwagę wprowadzane nią ułatwienia proceduralne, taką praktykę określić należy jako wątpliwą.

Lokalizacja inwestycji mieszkaniowej

Inwestycje mieszkaniowe można lokalizować z dość znaczną swobodą, co było jednym z głównych zarzutów do projektu, gdzie krytycy wskazywali na zagrożenie spowodowania chaosu urbanistycznego. W ogniu krytyki zrezygnowano z całkowitego wyłączenia inwestycji mieszkaniowych spod ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ich realizację musi dopuszczać studium lub uchwała o utworzeniu parku kulturowego. Ponadto inwestycje mieszkaniowe nie będą mogły być lokalizowane na obszarach, gdzie realizowane są przedsięwzięcia o znaczeniu strategicznym lub inne inwestycje celu publicznego realizowane na podstawie innych specustaw. Takie inwestycje mają pierwszeństwo przed mieszkaniowymi. Inwestycji mieszkaniowej bez zgody odpowiednich organów nie można również lokalizować na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów odrębnych, takich jak formy ochrony przyrody, ogródki działkowe lub obszary zagrożone powodzią.
Utrzymał się jednak dość kontrowersyjny przepis, który pozwala na lokalizowanie inwestycji mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub zapisów obowiązującego dla jej obszaru miejscowego planu zagospodarowania albo zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Taką inwestycję mieszkaniową po jej zakończeniu i wydaniu pozwolenia na użytkowanie należy uwzględnić w przyszłych planach zagospodarowania lub przyszłych zmianach planu, do którego ją „wtłoczono”.

Koncepcja urbanistyczno-architektoniczna

Pierwszym elementem koniecznym do przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie ze specjalną procedurą, jest konieczność opracowania koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Jej celem jest uzasadnienie rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych inwestycji mieszkaniowej, które odzwierciedlają charakter zabudowy w danej miejscowości i okolicy przyszłej inwestycji. Koncepcja jest jednym z kluczowych elementów przedstawianych radzie gminy, która wydawać będzie zgodę na lokalizacją inwestycji mieszkaniowej, i jedną z podstaw do przyszłej dyskusji nad udzieleniem zgody na jej realizację. Dlatego też powinna ona zawierać również wizualizację przyszłego przedsięwzięcia, aby umożliwić zapoznanie się z nią osobom nieposiadającym wiedzy specjalistycznej. Koncepcja powinna zostać sporządzona przez osoby o odpowiedniej wiedzy i doświadczeniu.

Tab. 1. Wytyczne dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja mieszkaniowa
Warunek Poza miastem lub  miasto do 100 tys. mieszkańców Miasto powyżej 100 tys. mieszkańców
Odległość od przystanku komunikacyjnego  Nie więcej niż 1000 m Nie więcej niż 500 m
Szkoła podstawowa, która może przyjąć 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej Nie więcej niż 3000 m Nie więcej niż 1500 m
Przedszkole, które może przyjąć 3,5% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej Nie więcej niż 3000 m Nie więcej niż 1500 m
Tereny wypoczynku oraz rekreacji lub sportu (dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) o powierzchni równej iloczynowi 4 m2 i planowanej liczby mieszkańców) Nie więcej niż 3000 m Nie więcej niż 1500 m
Liczba kondygnacji budynków inwestycji mieszkaniowej Nie więcej niż 4 kondygnacje nadziemne Nie więcej niż 14 kondygnacji nadziemnych

Wniosek o wydanie uchwały lokalizacyjnej

Po opracowaniu koncepcji urbanistyczno-architektonicznej inwestor składa w gminie wniosek kierowany do rady gminy (rady miasta) o ustalenie lokalizacji inwestycji. Mając na uwadze fakt, że uchwała zastępować będzie akt planowania przestrzennego, wniosek musi określać elementy charakterystyczne dotychczas dla tego typu dokumentów, m.in. określenie granic terenu inwestycji, planowanej minimalnej i maksymalnej powierzchni użytkowej mieszkań i liczby tych mieszkań, powierzchni przeznaczonej na działalność handlową lub usługową oraz zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a także wskazanie, w jakim zakresie planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu oraz że nie jest ona sprzeczna ze studium i odpowiada standardom urbanistycznym, określonym w ustawie lub uchwale rady gminy. Ponadto, jak wskazano wcześniej, obowiązkowymi załącznikami do wniosku inwestora są koncepcja urbanistyczno-architektoniczna oraz odpowiednie uzgodnienia czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ustawa obliguje radę gminy do uchwały rozstrzygającej o lokalizacji w terminie 60 dni od daty złożenia wniosku. W uzasadnionych przypadkach termin ten może zostać wydłużony do 90 dni, ale o opóźnieniu i jego przyczynach przewodniczący rady zobowiązany jest poinformować inwestora, wskazując termin podjęcia uchwały. 
Mając na uwadze krótki termin na podjęcia uchwały, przewiduje się również krótkie terminy na udostępnienie wniosku do złożenia uwag, uzgodnień i opinii. Gmina występuje o nie w terminie, a zainteresowane osoby i organy, którym wniosek zostanie przesłany, mają 21 dni na ustosunkowanie się do niego. Wniosek, wraz z załączonymi dokumentami, zamieszczany jest w Biuletynie Informacji Publicznej. Ułatwieniem dla inwestora jest, że brak stanowiska organów wydanego we wskazanym powyżej terminie interpretowany jest jako uzgodnienie lub brak uwag.

Standardy urbanistyczne inwestycji mieszkaniowych

Biorąc pod uwagę bardzo pojemną definicję inwestycji mieszkaniowej możliwej do zrealizowania na podstawie specustawy, zdecydowano się na określenie na poziomie ustawowym tych najbardziej podstawowych standardów urbanistycznych. Gmina ma jednak możliwość w drodze uchwały określić lokalne parametry urbanistyczne do stosowania specustawy mieszkaniowej.
Jako minimum wskazać należy w szczególności warunki wstępne dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja mieszkaniowa. Teren musi mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd lub dostęp poprzez drogi wewnętrzne, które będą musiały być zgodne z przepisami przeciwpożarowymi, a ich szerokość nie może być mniejsza niż 6 metrów, co jest rozwiązaniem surowszym od standardowych, a wynika zapewne z minimalnej skali inwestycji mieszkaniowej, która automatycznie generuje znaczne natężenie ruchu. Ponadto teren taki powinien mieć dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sieci elektroenergetycznej, odpowiedni do skali planowanej inwestycji. Ustalenia w zakresie lokalizacji skupiają się na zapewnieniu odpowiedniej infrastruktury transportowej i usługowej oraz terenów rekreacyjnych dla przyszłych inwestycji mieszkaniowych oraz liczby dopuszczalnych kondygnacji (tabela).
Jak widać, wytyczne co do samej lokalizacji inwestycji i liczby kondygnacji planowanej uzależnione są od miejsca, w którym ma dojść do lokalizacji. Inaczej bowiem kształtuje się ten element w mieście do 100 tys. mieszkańców, a inaczej w mieście powyżej 100 tys. mieszkańców. W tym zakresie liczba mieszkańców określana jest według ostatnich, licząc od daty złożenia wniosku, opublikowanych danych Głównego Urzędu Statystycznego. Jak...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 6 wydań magazynu "Forum Nowoczesnego Budownictwa"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy